Les Social Impact Bonds, la co-construction financière au service de l’intérêt général ?


HORIZONSLes causes d’intérêt général auraient-elles trouvé un nouveau levier de financement? C’est en tout cas la promesse des Social Impact Bonds (SIB) – ou obligations à impact social, venus tout droit des pays anglo-saxons. Si les différents dispositifs de mécénat ainsi que la générosité des particuliers demeurent importants, les subventions de l’Etat et des collectivités au profit du secteur associatif décroissent d’année en année. La co-construction entre le privé et le public via les contrats à impact social serait-elle une approche innovante pour développer le financement des associations ? Observons comment cette solution bouscule la pratique traditionnelle du financement de la solidarité.

Une solution qui se veut gagnant-gagnant pour toutes les parties prenantes

Apparus en 2010 au Royaume-Uni, les SIB permettent à des investisseurs privés de passer un contrat avec l’Etat, un gouvernement ou toute autre représentation du pouvoir public (commune, région…) ainsi qu’avec un opérateur, afin de répondre à un besoin social spécifique. Ainsi, l’acteur privé s’engage à financer un programme innovant qui permettra à l’Etat de réduire ses dépenses. Si les objectifs définis au préalable sont atteints, une rémunération sera versée par les pouvoirs publics à l’investisseur avec une partie des fonds économisés. Dans le cas contraire, l’acteur privé perdra son investissement. À noter que l’Etat, l’acteur privé et l’organisation à finalité sociale fixent ensemble en amont les objectifs à atteindre et que l’évaluateur est un tiers externe.

Cette forme de partenariat public-privé est une nouvelle manière de co-construire de nouvelles solutions. En effet, l’Etat réduit ses dépenses publiques immédiates et mobilise sa trésorerie uniquement en cas de succès avéré du projet. Les pouvoirs publics peuvent également espérer réaliser des économies à long terme en diminuant leurs subventions en direction de causes prises en charge entièrement ou en partie par l’investisseur privé. L’investisseur peut, lui, faire fructifier son capital tout en servant une cause d’intérêt général, ce qui sera par la suite fortement valorisable en termes d’image. Les associations et organisations à finalité sociale sont, quant à elles, accompagnées financièrement et peuvent également tester des solutions innovantes au service de la cause pour laquelle elles sont engagées.

Plus globalement, les Social Impact Bonds visent un impact sociétal structurel en résorbant de nombreuses fragilités sociales, comme les questions de précarité et d’intégration (1). À plus court terme, les citoyens peuvent accéder à des services publics plus performants et plus accessibles dans le domaine de l’emploi et de la santé notamment.

 

Les pays anglo-saxons, précurseurs des Social Impact Bonds

Si les Social Impacts Bonds arrivent seulement en France, ils sont présents au Royaume-Uni depuis 2010, aux Etats-Unis depuis 2012 ainsi que chez plusieurs de nos voisins européens comme le Portugal ou la Belgique. Si certains projets sont encore en cours, d’autres ont déjà eu un impact mesurable et significatif à l’instar du tout premier SIB créé au Royaume-Uni. L’objectif de ce programme était de diminuer de 7,5% en cinq ans le taux de récidive d’un groupe de 2 000 détenus dans la prison de Peterborough. Lancé pour une durée de 8 ans avec le soutien financier de 17 fondations à hauteur de 5 millions de Livres, le dispositif s’est arrêté avant son terme. En effet, une baisse de 8,4% de la récidive ayant été constatée dès 2014, l’Etat et le Ministère de la Justice, particulièrement impliqué dans le projet, ont décidé d’arrêter le programme pilote afin de le généraliser sur tout le territoire. Au total, 24 Social Impact Bonds sont actuellement en cours outre-Manche. Leur champ d’application concerne exclusivement l’aide sociale, l’emploi et la justice. (2)

Deux ans après le lancement de la première expérience de SIB au Royaume-Uni, un dispositif similaire a été mis en place dans la prison new-yorkaise de Rikers Island (3). L’ONG Manpower Demonstration Research Corporation (MDRC), accompagnée de financeurs tels que Goldman Sachs et Bloomberg Philanthropies, a lancé une expérimentation de thérapie cognitivo-comportementale afin de réduire la récidive chez les jeunes prisonniers. Malgré un investissement total de 9,6 millions d’euros, l’opération n’a pas donné les résultats escomptés (l’objectif de réduire de 10% le taux de récidive de la population cible n’a pas été atteint). Malgré cet échec, l’ONG tire un bilan positif de l’expérience : la possibilité de mettre en place un programme de prévention innovant malgré les coupes budgétaires des pouvoirs publics, mais aussi le fait que la prise de risque ne soit plus portée par l’Etat et donc l’argent des contribuables, mais pleinement pas les financeurs privés. Par ailleurs, MDRC souligne que l’immersion du secteur privé dans les problématiques sociales a permis d’améliorer les outils de mesure d’impacts déjà en place et donc de mieux comprendre les raisons de succès ou d’échec d’un programme.

Par la suite, ces obligations nouvelle génération ont essaimé au Canada, en Australie mais aussi en Belgique. Financé par Kois Invest à hauteur de 234 000 euros, mais aussi par des Fondations (telles que la Fondation Bernheim et la Fondation Roi Baudoin) et des investisseurs particuliers, le projet pilote de 3 ans vise à accompagner l’association Duo For Job dans la réduction du chômage de jeunes diplômés issus de l’immigration, en leur faisant bénéficier d’un coaching par des personnes de plus de 50 ans, souvent retraitées. Dans ce cas précis, Actiris (l’agence régionale d’aide au retour à l’emploi) sert d’intermédiaire pour mettre en place le dispositif sur le terrain. L’évaluation finale sera effectuée par l’Observatoire de l’Emploi bruxellois, accompagné d’un expert académique indépendant. Le résultat espéré de l’expérience est un taux d’emploi des participants au dispositif de 10% supérieur au taux d’emploi d’un groupe de contrôle. Le cas échéant, les investisseurs pourront récupérer leur apport avec un rendement allant de 4 à 6%.

 

Des bénéfices, mais aussi des interrogations et des dérives possibles

En dépit du caractère innovant des SIB et de leurs nombreux atouts potentiels, il apparait nécessaire de poser un regard critique sur ce nouveau mécanisme et ses dérives potentielles. La première question qui se pose concerne la mesure de l’impact social. Si des outils de mesure performants existent afin de permettre une évaluation précise des résultats, on peut s’interroger sur la facilité à évaluer l’impact des actions menées sur les problèmes sociaux.

Si certains critères sont faciles à quantifier, comme par exemple le retour à l’emploi d’un segment de population, d’autres effets sur la psychologie de la personne, comme l’amélioration de la confiance en soi, sont plus complexes à mesurer. Le risque majeur est donc une focalisation des investisseurs vers les SIB pour lesquels l’impact social sera facilement mesurable, afin de limiter les risques de perdre leur mise initiale. Cette situation pourrait marginaliser certaines problématiques et certains secteurs sociaux par rapport à d’autres. De la même façon, afin de sécuriser leur investissement, les acteurs privés pourraient assez naturellement avoir tendance à choisir les opérations laissant espérer un taux de rendement important.

Plus largement, les mesures d’impact des SIB reposent sur du court-terme. Or, les problèmes sociaux sont le plus souvent des problèmes dont l’évolution ne peut s’évaluer que sur le long-terme (4). Un constat qui laisse à penser que les SIB doivent être appréhendés comme des expérimentations, que l’Etat doit se réapproprier in fine afin de les inscrire dans une démarche structurelle et pérenne (5).

Si les risques encourus les plus visibles concernent principalement les investisseurs privés, l’Etat supporte également sa part du risque. En effet, en cas d’échec du programme, l’Etat doit le reprendre à son compte et assumer la responsabilité de ne pas avoir résorbé un problème social durable (6). À l’inverse, en cas de succès, d’importantes sommes sont à débourser afin de rémunérer les investisseurs avec des rendements importants pouvant aller jusqu’à 13% (7). Un intéressement très avantageux pour les acteurs privés qui soulève le mécontentement de certains acteurs associatifs comme Jean Claude Boual (Président du Collectif des associations citoyennes) (8) : Un coût pour l’Etat auquel s’ajoute un risque de manipulation. En effet, compte tenu de l’importance d’atteindre les résultats pour les investisseurs, il est possible que les différentes parties cherchent à se mettre d’accord, en amont, pour que les objectifs de l’opération soient les moins ambitieux possibles. Une dérive dont les conséquences financières pèseraient sur les pouvoirs publics et donc indirectement sur les contribuables, ce qui remettrait en cause tout l’intérêt économique du dispositif pour les finances publiques. L’Etat se doit donc d’être particulièrement vigilant lors de la fixation des objectifs avec toutes les parties prenantes.

Par ailleurs, il existe un risque que l’acteur privé impose une gestion très « entrepreneuriale » des sujets sociaux avec un prisme exclusivement économique. En orientant le projet vers ce type de méthodes ou de processus sur le terrain, l’identité du projet associatif pourrait être remise en cause et la capacité d’action et d’innovation des acteurs sociaux de terrain s’amenuiser considérablement, alors même que la créativité est un facteur d’identification fort du secteur.

Enfin, la non-atteinte des objectifs peut aussi être directement préjudiciable aux structures d’utilité sociale en termes d’image et de réputation.

 

Une innovation sociale et financière applicable dans un périmètre limité

Martine Pinville, Secrétaire d’Etat à l’économie sociale et solidaire, vient seulement de lancer les « Contrats à impact social » sur le territoire français via un appel à projets dédié. Pourtant, ce « retard » de la France pourrait s’avérer être un avantage : l’Etat peut ainsi analyser les expériences étrangères et en tirer des leçons. Ainsi, la France va pouvoir proposer un encadrement spécifique pour maîtriser les effets négatifs potentiels précédemment énoncés.

Différents acteurs, comme l’Institut de l’Entreprise et plus récemment le HCVA (Haut Conseil à la Vie Associative) ont émis des recommandations afin que les SIB « à la française » soient réalisés dans les meilleures conditions possibles, en mettant l’accent sur une co-construction public/privé la plus harmonieuse et la plus équitable possible. Le HCVA a également insisté sur le fait qu’une expérimentation et une évaluation des contrats à impact social seraient indispensables avant de lancer un appel à projets permanent (9).

Quoiqu’il en soit, il n’est pas réaliste de penser que ces contrats puissent se diffuser de la même façon en France qu’au Royaume-Uni, où la place accordée aux acteurs privés dans la résolution des fragilités sociales est bien plus développée (2). De fait, les SIB s’intègrent naturellement dans les pays où les acteurs privés se substituent déjà aux pouvoirs publics dans de nombreux domaines –une vision qui s’inscrit par exemple parfaitement dans les ambitions du Royaume-Uni, lorsque le pays met en œuvre le projet de « Big Society », visant à redéfinir les périmètres d’action des pouvoirs publics au profit des entreprises privées. Si la France s’ouvre progressivement à l’investissement social privé, elle reste un pays où la place de l’Etat est prégnante. Un constat qui se traduit par un encadrement par l’Etat de la mise en place des contrats à impact social.

Ainsi, le plafonnement de la rémunération du financeur privé sera un des éléments clefs des premiers projets envisagés, par exemple celui avec l’association Siel Bleu dont le projet devrait concerner le développement de l’activité physique des personnes âgées, afin de prévenir les risques de chutes et ainsi les dépenses sociales associées.

Ce dispositif devra donc être observé attentivement durant les prochains mois car, si les SIB apparaissent innovants et performants à plusieurs égards, les expériences étrangères soulignent les difficultés de leur mise en pratique et les précautions indispensables à prendre.

Propos recueillis par Corentin Roussel de Pro Bono Lab pour CO-Eclairages

 

Sources :

(1) Saw-B (Solidarité des alternatives Wallones et Bruxelloises) – « Social impact Bonds » : win win ou marché de dupes ? (2014)

(2) Institut de l’Entreprise – « Social Impact Bonds : un nouvel outil de financement pour l’innovation sociale » (novembre 2015)

(3) « Do Social Impact Bonds really work for charities?« , The Guardian (décembre 2015)

(4) Donald Cohen & Jennifer Zelnick, « What we learned from the Failure of the Rikers Island Social Impact Bond », Nonprofit Quarterly,  (août 2015)

(5) « Social Impact Bonds: How do we avoid a bubble? », The Bridgespan Group (décembre 2015)

(6) « Do Social Impact Bonds make sense for Malaysia? » de Kal Joffres, – Tandemic, (juin 2014)

(7) Le Monde « Quand le social finance les banques et les multinationales » – (mars 2016)

(8) Libération – « Les obligations à impact social vont débarquer en France » (février 2016)

(9) HCVA – Avis du HCVA relatif à l’appel à projet SIB (mars 2016)