Les partenariats entre secteur public et secteur privé sont-ils l’avenir de l’intérêt général ?

DEBAT

Géraldine Lacroix est Directrice du Département économie et cohésion sociale au sein de la Direction des investissements et du développement local de la Caisse des Dépôts. Ancienne élève de l’ENA (promotion Romain Gary), elle a notamment été conseillère chargée de l’emploi, de l’insertion par l’activité économique, des affaires sociales et de la politique de la Ville auprès du Ministre délégué à l’économie sociale et solidaire et à la consommation, puis conseillère chargée de la lutte contre le décrochage, de l’insertion professionnelle des jeunes et des relations éducation-emploi auprès des Ministres de l’Education nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche.

 

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Charles-Benoit Heidsieck est Président-Fondateur du laboratoire de recherche Le RAMEAU, spécialisé sur les partenariats. Diplômé d’une école de commerce parisienne (ESLSCA), il a débuté sa carrière dans des Maisons de Vins en France et en Angleterre, avant d’évoluer vers le conseil en stratégie. Investi depuis 30 ans dans le secteur associatif, il a notamment été administrateur puis Secrétaire Général adjoint de la Fondation pour l’Enfance durant 12 ans.

 

Les partenariats entre secteur public et secteurs privés, de quoi parle-t-on ?

Charles-Benoît Heidsieck (CBH) : Le sujet est large. Il concerne notamment les partenariats public-privé institutionnels (PPP). Il cible aussi les nouvelles alliances qui émergent autour du triptyque d’acteurs entre secteur public, secteur privé lucratif, et secteur privé non-lucratif. C’est sur ces alliances que notre laboratoire de recherche travaille depuis 10 ans.

Géraldine Lacroix (GL) : En effet, les PPP sont un mode d’exercice d’une mission de service public qui n’est plus particulièrement innovant et qui a fait l’objet de nombreuses critiques. Ce qui est innovant et doit aujourd’hui être mis en lumière, c’est bien le triptyque entre les trois familles d’acteurs, avec des partenariats privé lucratif – privé non lucratif très intéressants car produisant ensemble une offre nouvelle dans les territoires.

Le problème des anciens partenariats public-privé, c’est qu’il n’y avait pas de co-construction : ce n’était pas vraiment des partenariats au sens plein puisque l’on restait dans le descendant, dans la délégation. Il faut changer de regard, de positionnement, ce qui est essentiel pour co-construire dans la durée. C’est un problème qui requiert un changement de mode de pensée et qui puise ses racines dans l’éducation et la formation.

 

Quelles sont les évolutions en cours ?

GL : Les Pôles Territoriaux de Coopération Economique (PTCE), auxquels la loi du 31 juillet 2014 sur l’ESS a donné un cadre législatif et le soutien de la puissance publique (37 PTCE sont aujourd’hui soutenus, 250 emplois ont notamment été créés), ont donné à voir ces initiatives partenariales, qui les accélèrent et les structurent. Un PTCE, c’est d’abord une initiative privé lucratif – privé non lucratif (« entreprises classiques – entreprises de l’ESS »), à laquelle peuvent s’adjoindre une ou plusieurs collectivités territoriales, pour qu’une dynamique prenne vie sur un territoire avec le soutien de ses acteurs, dans leur diversité : universités, organismes de formation et de recherche… La puissance publique peut apporter du soutien financier, de l’appui technique, des compétences et de l’expertise, elle a dans ce cadre une large palette de modalités d’actions possibles.

Il s’agit d’un changement de perspective où la puissance publique est invitée par les acteurs de terrain. L’initiative n’est plus descendante, hiérarchique ou sur une base de « commande », la démarche devient ascendante : des initiatives privées de terrain s’associent d’abord, se saisissent de certains sujets et vont ensuite solliciter la puissance publique pour mieux faire, et pour faire plus.

La véritable économie collaborative, ne serait-ce pas celle de l’économie coopérative ? Pas celle marketée par des platesformes très lucratives qui emploient dans des conditions discutables des personnes rémunérées à la tâche, mais celle qui a un autre but que le seul profit, une gouvernance qui met les partenaires au même niveau pour créer de la valeur partagée. Chacun apporte sa pierre à l’édifice et les profits sont réinvestis dans l’activité, pour générer des emplois, du lien social. Une économie qui a du sens, c’est vers cela que se tournent les jeunes mais aussi des personnes en reconversion professionnelle.

CBH : En fait, la mise en place sur les territoires va beaucoup plus vite que la capacité d’intégration au niveau national. Les alliances créées localement sont plus naturelles, nous avons en revanche toujours des difficultés à les intégrer dans le dialogue collectif national. Dans le réseau des 200 pionniers de l’animation des alliances territoriales co-animé par le RAMEAU, un tiers des acteurs proviennent des collectivités territoriales, car beaucoup ont été à l’origine de ces rapprochements locaux.

Comment faire évoluer la culture pour aller vers davantage de partenariats ? Comment passer d’une logique de compétition et de concurrence à une logique de coopération ?

GL : Il y a un levier primaire qui est la contrainte économique. Ce n’est pas le plus agréable, mais cela produit des résultats. A un certain moment, l’hybridation des ressources devient indispensable pour faire fonctionner les projets. Les acteurs sont amenés à repenser leurs modèles, et à chercher comment les repenser en fonction des besoins et des contraintes des territoires. Ils entrent alors dans une logique positive, le « donner à montrer ».

C’est l’un des rôles de la Caisse des Dépôts, dans sa stratégie pour le changement d’échelle de l’Economie Sociale et Solidaire, que d’accompagner le secteur non lucratif dans ce mouvement d’hybridation des ressources et de mieux faire connaitre les innovations dont il est porteur. Demain, et au-delà des financements actuels, la Caisse des Dépôts investira par exemples dans les PTCE qui ont un modèle économique autoportant afin de les faire changer d’échelle. Certains pôles s’élargissent déjà et commencent à accompagner eux-mêmes certaines entreprises et à y investir, je pense notamment au pôle Archer dans la Drôme.

CBH : On peut creuser la question, qui en pose d’autres :

  • Comment organiser le dialogue sur les territoires ?
  • Comment faire monter des acteurs en capacité et en responsabilité autour des enjeux communs ?

Il y a plus d’un million deux cent mille partenariats entreprises-associations en France aujourd’hui. Comment mettre en place l’espace de dialogue pour identifier les partenariats inspirants parmi ceux-ci ? Comment faire partager la réflexion autour des enjeux du territoire ?

Ce que l’on observe c’est que l’intervention de la puissance publique change les choses : la logique de l’accompagnement de ces partenariats n’est pas neutre, il y a une véritable volonté de dialogue. En amont, il y a un authentique besoin que la puissance publique puisse identifier et qualifier où il est nécessaire d’investir, qu’elle puisse qualifier suffisamment l’innovation et bien choisir celles à faire changer d’échelle. Elle doit se poser la question de savoir, pour un partenariat, quelle est la preuve de concept et quel est le potentiel de cette preuve de concept.

GL : La compréhension par chacun des acteurs des objectifs communs et particuliers et la confiance entre tous sont des éléments clés. Pour cela, il est également utile de disposer d’un bon porteur de projet, qui connait son écosystème, qui sait avec qui et comment il va porter ses alliances. Il est vital que chacun joue son rôle : que l’association ne perde pas son caractère d’intérêt général et son projet social, que l’entreprise reste dans son projet « business » car elle ne peut pas être uniquement dans une logique d’impact; enfin que la puissance publique positionne correctement son intervention, au moment de l’amorçage et/ou du déploiement. Il faut éviter ce qui a pu exister par le passé (une forme de sous-traitance de la part de la puissance publique), et à l’inverse œuvrer dans une logique de co-production qui passe par la confiance de chacun en la capacité de l’autre à réaliser sa part du contrat, dans le respect du projet commun.

Il est également important d’améliorer grandement la reconnaissance de l’innovation sociale. Il est flagrant de constater que les cadres des partenariats privé-public les mieux établis sont consacrés à l’innovation technologique avec les pôles de compétitivité, les plateformes de l’innovation et les incubateurs en tous genres. Légitimer l’innovation sociale et donc sa coproduction est à mon sens un point de progrès important. L’objectif est d’autant plus atteignable que le législateur a donné une définition de ce qui pouvait apparaitre comme un concept fourre-tout dans l’article 15 de la loi du 31 juillet 2014 sur l’ESS.

CBH : Les études PHARE de l’Observatoire des partenariats montrent qu’il y a aujourd’hui un devoir d’alliance réclamé par les citoyens, les associations et les entreprises sur les territoires. A partir du moment où les acteurs sont d’accord pour expérimenter ensemble, il faut se donner le temps pour voir ce que cela donne. Il convient donc de développer un « droit à l’expérimentation partenariale ». Cela signifie bien qu’il faut mettre l’accent sur les résultats de l’évaluation avant de pouvoir légiférer et préserver une zone sur laquelle les acteurs peuvent expérimenter des solutions nouvelles.

Il n’y a pas de « bonne » dynamique à prescrire. Peu importe l’acteur qui est à l’initiative d’une démarche de co-construction territoriale. Que ce soit une collectivité territoriale, une association ou une entreprise, l’important est que chacun se sente invité à participer à la dynamique.

GL : Passer d’une logique de compétition à une logique de coopération impose que, du côté des financeurs publics comme du côté des acteurs de l’ESS, on ait bien appréhendé la question de la mutation des modèles et de l’hybridation des ressources. Cela implique de trouver des partenaires, de se positionner sur des marchés qui évoluent, de se regrouper pour mutualiser des fonctions supports, de se professionnaliser, de former de nouvelles ressources humaines (bénévoles comme salariés) et de prendre en compte la complexité des enjeux de chacun. L’hybridation des ressources est également une réelle opportunité pour nouer des partenariats. Il faut accepter de ne pas tomber dans la posture qui consisterait à considérer que la subvention serait mauvaise par essence ou bien que l’impact social est l’alpha et l’oméga. Les acteurs privés lucratifs doivent traduire concrètement leurs engagements RSE en concluant des partenariats avec le secteur non lucratif, des partenariats qui produisent une valeur ajoutée partagée pour le territoire et les citoyens.

 

Quelles sont les difficultés ?

GL : Si l’on prend l’exemple de l’initiative « Territoires Zéro chômeurs », portée par l’association ATD-Quart Monde, le législateur a créé le contexte qui permet à l’expérimentation de se déployer. On se situe ici dans une logique de coûts évités pour la puissance publique. Plus généralement, la question est de savoir comment, sur un territoire, il est possible de créer des entreprises avec un statut spécifique de type associatif ayant pour vocation de recruter des personnes en situation de chômage de longue durée et allocataires des minima sociaux, ces entreprises créant ainsi des activités adaptées au point de rencontre entre l’offre et la demande.

La difficulté est de démontrer a priori que ces coûts vont être évités, et d’organiser le mécanisme financier correspondant. Non seulement parce que l’écosystème institutionnel est très complexe mais aussi parce qu’il est n’est pas facile de co-créer avec les autres acteurs. Or c’est la condition sine qua non de la réussite, y compris pour l’Etat. Par ailleurs, la mise en place n’est pas évaluée suffisamment car, entre autres facteurs, le temps politique ne permet pas de disposer du temps nécessaire pour démontrer l’efficacité de l’initiative et encore moins de la répliquer.

La capitalisation sur l’innovation sociale est un véritable enjeu en France. Il est nécessaire de la recenser puis de la diffuser, or il n’existe ni dispositif ni acteur pour le faire, ou alors de manière très incomplète.

CBH : Les partenariats multipartites sont des projets d’innovation, il faut donc accepter le corollaire naturel de l’innovation : le risque. Comme le souligne Jean-Paul Delevoye : « L’innovation, c’est une désobéissance qui réussit ». C’est ce qu’a fait le mouvement Emmaüs qui n’a pas attendu d’avoir une norme sur le statut de ses compagnons pour développer des activités jugées utiles. Si l’on attendait le législateur à chaque fois, on ne serait plus dans l’innovation. Les travaux du RAMEAU nous ont permis d’identifier 12 freins au développement des alliances innovantes. Par exemple, juridiquement parlant, la loi est faite pour protéger une organisation, quelle qu’elle soit, mais pas des collectifs. Cependant, il y a des outils qui existent. C’est le cas du « droit d’expérimentation » : le changement constitutionnel de 2001 permet aux collectivités territoriales d’expérimenter avec des règles plus souples que celles du droit commun.

 

Comment se positionne ou se repositionne l’intervention publique dans ce contexte où les innovations viennent de la société civile ? Quel doit être le rôle de chacune des parties prenantes ?

GL : Les acteurs privés lucratifs et non lucratifs ont la responsabilité éminente de proposer. De la part de la puissance publique, ce n’est pas leur enlever cette responsabilité que de se saisir de leurs propositions. Les acteurs privés et locaux ont la responsabilité d’essayer, d’innover, de prendre le risque. Et je tiens à insister sur cette indispensable prise de risque. Encore une fois il s’agit d’être cohérent, on ne peut pas tout le temps reprocher à la puissance publique de ne pas soutenir ceux qui prennent des risques, et soi-même y être opposé !

La puissance publique s’est déjà repositionnée à travers différents dispositifs. Nous avons déjà parlé du soutien aux PTCE, sans oublier les pôles de compétitivité, les clusters, les incubateurs, le crédit impôt-recherche, etc. Aujourd’hui, cette question de la prise en compte de l’innovation est au cœur des préoccupations de toutes les institutions, publiques comme privées. Pour la Caisse des Dépôts, c’est un point majeur de notre action, qu’il s’agisse d’être à la pointe des innovations financières (titres associatifs, contrats à impact social…) ou des innovations sociales.

CBH : La responsabilité des acteurs, est de savoir comment ils doivent muter. C’est la fin des arrogances, des prés carrés, aucun modèle ne peut prétendre avoir des solutions face à l’ampleur des défis. Le modèle public ne marche plus, le modèle privé doit aussi se renouveler, qu’il soit lucratif ou non lucratif.

Ce qui maintenant va fonctionner c’est le fait de travailler ensemble. Dans ce contexte, il est important de soutenir en amont la recherche et développement de terrain qui peut favoriser ces alliances. Je ne connais pas de R&D rentable, il paraît normal que la R&D soit subventionnée, car c’est historiquement le rôle des associations en matière d’intérêt général. Ce sont les opérations et leur déploiement qui ne peuvent plus être subventionnés. La difficulté vient du fait que l’acteur associatif ne peut pas conserver la propriété de son innovation pour lui s’il veut vraiment servir l’intérêt général, car l’innovation doit alors se trouver en circuit ouvert. Il est donc essentiel, en amont, de donner les moyens aux associations de jouer leur rôle d’innovation et de valoriser leurs résultats autour de démarches de co-construction, pour réussir le déploiement des solutions qui ont démontré leur efficacité.

Les associations d’intérêt général ont une forte capacité d’innovation, mais ne peuvent pas être l’unique opérateur des solutions qu’elles inventent. Elles doivent trouver une solution pour que le déploiement intègre les autres acteurs. C’est là que la complémentarité entre les acteurs publics, les entreprises et les structures d’intérêt général peuvent permettre de déployer à grande échelle les innovations sociétales.

GL : La présence de la puissance publique devient nécessaire à un certain stade, soit pour donner un contexte de déploiement, soit pour valider les acquis, soit pour apporter un soutien au moment où l’initiative risque de ne plus se développer. Mais pour que cela fonctionne, que la puissance publique intervienne à bon escient, il faut que chacun joue son rôle dans la dynamique et comprenne le rôle des autres à chacune des étapes de développement de ces initiatives communes.

CBH : La puissance publique apporte sa capacité de généralisation. Les acteurs publics peuvent s’inspirer des expériences qui sont mises en place pour contribuer à les généraliser. Les initiatives partenariales deviennent ainsi un véritable outil d’aide à la décision publique. Lorsque la pertinence est démontrée, la puissance publique en évalue la portée, le potentiel, et la capacité à être généralisées.

L’exemple du service civique est intéressant. Jusqu’à la reconnaissance par l’état en 2010, le financement provenait surtout des acteurs privés. Au vu des résultats, l’engagement public a d’ailleurs dépassé le clivage classique « gauche / droite » puisque les gouvernements successifs ont tous soutenus le développement du service civique en France. C’est ce qui a permis un véritable déploiement avec 75.000 jeunes en 2015.

 

Que peut-on faire pour faire évoluer les générations qui sont aux manettes ? Et si on ne peut pas, les générations futures ?

GL : Il y a des pistes de solutions qui existent et qui doivent être développées, notamment par les pratiques de création de mini-entreprises dans les collèges et dans les lycées, mais on pourrait aussi parler de mini-coopératives ou de mini-associations… Il pourrait être utile que les stages de 3ème ne se fassent pas qu’en entreprise mais aussi en association, ou dans une autre structure de l’économie sociale et solidaire. Il faut que la biodiversité entrepreneuriale soit davantage au programme des enseignements de sciences économiques, il faut montrer qu’il n’y a pas un modèle mais des modèles, et que, richesse majeure, ils peuvent se croiser, construire des réponses, des offres ensemble. Dans l’enseignement supérieur, on peut aussi observer des expériences comme les coopératives d’étudiants. Il y a des signes d’espoir et de progrès : on a notamment constaté un développement important de l’appétence des jeunes pour les formations à l’entrepreneuriat social, en particulier dans les grandes Ecoles et dans certaines Universités.

CBH : Pour nos enfants, aujourd’hui, la logique de coopération est une évidence. Ce sont eux qui vont nous apprendre, le renouvellement culturel vient de la jeunesse. Même si notre génération n’y parvient pas totalement, je crois qu’eux y parviendront, et cela est rassurant. Il est aussi rassurant de constater que les territoires agissent en France sans avoir besoin de l’aval de Paris, qu’ils innovent et se saisissent des sujets de manière autonome et volontaire. La question reste de savoir si l’on est capables de faire bouger les lignes ici à Paris, je pense pour ma part que oui. Dans les signaux positifs, la prise de position du MEDEF à paraître sur l’innovation, le rapport « Ensemble, accélérons », le plan d’actions du Mouvement Associatif insistant sur les nouvelles alliances public et privé sont autant de vraies reconnaissances de la nécessité de faire ensemble.

 

Pour conclure, pouvez-vous nous donner une raison d’être optimiste et une raison d’être pessimiste dans le développement de ces partenariats ?

GL : D’abord, il est indéniable qu’aujourd’hui ces partenariats existent et que certains connaissent le succès. On constate qu’ils se développent, et qu’ils s’inscrivent bien dans une nouvelle dynamique ascendante, et cela peut nous rendre optimistes. Cependant, il ne faut pas oublier la difficulté à long terme, il s’agit, par la culture et l’éducation, de contrarier la tendance naturelle de l’homme où la compétition l’emporte sur la coopération. La tension entre la dynamique et l’essence est permanente, la mobilisation pour en sortir par le haut doit l’être également !

CBH : L’expérience rend optimiste. Je ne connais pas une organisation qui ait réellement tenté un partenariat et qui n’en soit pas ressortie enrichie par la démarche. Même si cela n’était pas du tout ce à quoi elle s’attendait – et d’ailleurs, c’est parfois tant mieux. Tous ceux qui ont essayé témoignent de la valeur ajoutée d’une dynamique partenariale. En revanche, ceux qui n’ont pas essayé trouvent toutes les raisons d’ignorer la dynamique pour ne pas se lancer. C’est donc bien eux qu’il faut convaincre. Essayer le partenariat, c’est l’adopter. La raison d’être pessimiste, c’est le coût de la patience. Saurons-nous nous donner le temps d’être patients ? En Champagne, nos vignes creusent 200 mètres dans le sol pour aller chercher l’eau. Elles n’ont pas bel aspect, elles sont rabougries, mais grâce à leurs racines profondes, elles donnent au produit sa qualité incomparable. Seulement, aujourd’hui, on est plus attiré par la couleur et par l’aspect du fruit. Il faut aller au-delà de l’urgence et des apparences, l’échelle de temps que l’on choisit pour traiter les enjeux de notre société sera celle qui nous permettra de savoir si nous réussirons.


Propos recueillis pour CO-Eclairages par Benoît Gajdos, Directeur Général de CO Conseil et par Antoine Colonna d’Istria, co-fondateur de Pro Bono Lab